“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，我國將進入新發展階段。作為一個發展中大國，面對國內外復雜多變的發展環境，“十四五”期間如果能夠在城鄉和區域發展方面解決一些體制性結構性問題，將會產生巨大“制度紅利”，為高質量發展注入新的動能。

城鄉和區域發展的結構調整空間

對于中國這樣一個發展中大國而言，城鄉和區域間的平衡發展是一個至關重要的目標。但長期以來，社會各界對于如何實現城鄉和地區間的平衡發展存在一些認識誤區。比如，認為平衡發展就是要防止經濟和人口過度集中，在政策上需要通過行政力量的干預來實現城鄉和區域經濟的“平衡”發展。這種“平衡”發展的本質是追求人口和經濟的均勻分布，與現代經濟高效集聚的客觀規律是矛盾的。

經濟和人口集聚于少數發展條件好的地區和大城市周圍的都市圈，是全球普遍存在的現象，這是規模經濟的具體體現。遵循規模經濟，優勢地區的人口和經濟活動的承載力會不斷增強，因此，全球范圍內出現了這樣的趨勢：人口和經濟活動逐步從農村向城市轉移，并且從小城市向大城市及周圍都市圈集中。在這一過程中，借助于人口自由流動，每個地方的GDP在全國占比與其人口占比趨于一致，城鄉和地區之間將實現人均收入和生活質量的趨同，這才是真正有意義的平衡發展，這一過程可以概括為“在集聚中走向平衡”。

人口和經濟向少數地區的集聚，常常引起人們對于欠發達地區如何發展的擔憂。實際上，全球普遍規律是，隨著經濟發展水平逐步提高，地區之間的人均GDP差距將經歷先上升再下降的過程。在早期，地區之間的人均GDP差距會有所上升，這是因為發達地區已出現了規模經濟效應，人均收入較快提高，而欠發達地區仍然存在大量剩余勞動力，人均收入提高較慢。但最終，地區間的人口自由流動將使地區間的人均GDP差距縮小，因為欠發達地區隨著人口流出，人均資源占有量提升，農業實現規模經營，能夠專業化地從事農業、旅游等產業。當前，中國的地區間差距雖然仍然較大，但已出現下降趨勢，其中，既有長期轉移支付帶來的效果，也有人口流出導致欠發達地區人均資源占有量上升的因素。習近平總書記在2020年8月扎實推進長三角一體化發展座談會上指出，“不同地區的經濟條件、自然條件不均衡是客觀存在的，如城市和鄉村、平原和山區、產業發展區和生態保護區之間的差異，不能簡單、機械地理解均衡性。解決發展不平衡問題，要符合經濟規律、自然規律，因地制宜、分類指導，承認客觀差異，不能搞一刀切”。

由于長期存在的體制性和結構性問題，我國的城市化和城市發展仍存在多方面滯后。數據顯示，與世界上處于同樣發展階段的國家相比，我國的城市化率偏低約10個百分點。在國際上，人口越多的國家，其大城市(或都市圈)人口規模越大，相比之下，我國排名前30位的都市圈發展仍未達到與人口大國相匹配的規模。在城市中，有大約30%的常住人口是外來人口，有待實現市民化。在個別超大城市，非本地戶籍外來人口的一半已經居住超過5年，約20%居住超過10年。根據上述情況，我國城鄉和區域發展仍存在結構調整的空間，比如，在一些城市人口集聚可進一步加強，低密度的城市建設模式可以做出進一步的提升。

新發展格局背景下的城鄉和區域發展

在8月24日舉行的經濟社會領域專家座談會上，習近平總書記再次提出，要推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。強調新發展格局絕不是封閉的國內循環，而是開放的國內國際雙循環。從城鄉和區域發展的角度來看，以人口、土地、資金等生產要素市場的改革為突破口，促進城鄉和區域發展的空間結構調整，有利于國民經濟大循環的暢通，釋放經濟增長的內需潛力，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。

第一，城鄉和地區間收入差距的縮小有利于促進消費。高收入者的邊際消費傾向較低，因此收入差距擴大不利于消費增長。在我國，收入差距最為重要的構成就是城鄉和地區間的收入差距。人口的自由流動有助于提高流動人口的收入水平，縮小城鄉和地區間收入差距，從而能夠促進消費。

第二，集約化的城市發展和外來人口市民化有利于服務業的發展。我國服務業GDP占比與發達國家歷史同期相比低大約10個百分點，這與城市低密度的建設模式有關，也與戶籍制度制約了外來人口消費有關。通過城市集約化緊湊化發展，推進外來人口市民化進程，可以促進消費增長，使服務業占比提升3～5個百分點。

更高效更協調的城鄉和區域發展，不僅有利于形成以國內大循環為主的雙循環發展新格局，而且可以促進經濟的外循環，兩者并非此消彼長的關系。這是因為，第一，加強人口和土地的空間匹配可以降成本。如果人口能夠更為自由地在城鄉和地區間流動，就可以更有效地利用人力資源，緩解發達地區的勞動力短缺現象，有利于降低人口流入地的勞動力成本。第二，城市化有利于鄉村振興和提升農業的國際競爭力。在城市化進程中，農村人口持續減少是必然現象，這有利于提高農村地區的人均資源，當前出現的一些農村留守老人、婦女、兒童等問題，并不是城市化的方向錯了，而是因為城市化進程中存在著一些障礙(比如戶籍制度)，使得農村轉移人口不能在城市及時獲得同等的公共服務，制約了舉家遷移。因此，未來的鄉村振興應持續走“人出來、錢進去”的發展道路，在人口城市化進程中推進農業規模化和現代化，提升農業的國際競爭力。

城鄉和區域發展的政策建議

人口向中心城市周圍的都市圈及沿海地區集聚，是城鄉和區域發展的客觀規律。為此，建議加快實施圍繞中心城市的都市圈和城市群發展戰略，促進各類生產要素合理流動和高效集聚，在集聚中走向平衡，在發展中營造平衡。

第一，強化都市圈的增長極作用。在城市群發展進程中，根據規模和功能定位差異，圍繞中心城市建設半徑30~80公里不等的都市圈，以軌道交通連接起都市圈內的中心城市和周邊中小城市，強化其增長極作用。在人口流出地，利用比較優勢加強專業化分工，提高人均資源占有量和人均收入，推進農業規模化和現代化，提升農業國際競爭力。

第二，深化戶籍制度改革，促進人口流動。城鄉和地區間更為自由的人口流動，可對沖人口紅利總量下降的負面影響，有利于提高勞動力資源的利用效率，緩解城市(特別是發達地區的大城市)的勞動力短缺。隨著經濟發展水平的提高，服務業占比將持續提高，可以創造大量就業，特別是有利于低技能勞動力充分就業和緩解貧困。

第三，加強流動人口子女的教育投資。加強在人口流入地的教育均等化，促進留守兒童和進城隨遷子女在城市獲得更優質教育，既有利于流動人口家庭團聚，又有利于人力資源大國建設。特別是在超大城市，人口老齡化和產業集聚帶來大量勞動力需求，而面向外來人口子女的教育資源嚴重不足，對此，建議通過政府、市場和社會三方協同，增加教育投入。

第四，增強土地和住房管理的靈活性。土地和住房供應要與人口流動方向相一致，真正做到需求牽引供給、供給創造需求。建議在人口持續增長和房價高企的城市加強低效利用的工業和商服用地向住宅用地靈活轉換。在人口流出地區做減量規劃，使人口流出地閑置的建設用地和農村宅基地復耕產生的建設用地指標，在更大范圍內進行跨地區交易和再配置，提高農民在指標異地交易中的收益。

第五，公共服務和基礎設施的供給優化。從供給側加大改革力度，在人口持續流入的大城市和都市圈，優化公共服務和基礎設施的數量、質量、結構和布局。相關投資既可直接拉動經濟增長，又擁有可持續的回報，還可以緩解城市病，實現經濟增長、生活宜居和社會和諧的目標。