近日，國務院辦公廳印發《國務院2020年立法工作計劃》，公布了16件擬提請全國人大常委會審議的法律案和26件擬制定、修訂的行政法規，對下一階段的行政立法作出了系統部署。行政立法作為中國特色社會主義法律體系中的重要組成部分，在中國改革發展的進程中留下了濃墨重彩的一筆。不同時期的行政立法活動不僅展現了立法制度的變革，也反映出我國對所處時代的法治回應。

幾經變遷的行政立法

新中國成立以來，行政立法伴隨著國家發展前進的腳步，主要經歷了以下幾個階段。

新中國成立初期，由于徹底廢除了國民黨的偽法統，短時間內需要迅速重塑屬于新中國的法律秩序并調整社會關系，所以行政立法主體眾多，立法活動較為頻繁。在中央層面，政務院是國家最高的政務執行機關，當時的《中央人民政府組織法》雖然沒有明確規定政務院的立法權，但規定了中央人民政府委員會對政務院決議、命令的廢除、修改權，因此，政務院也具有事實上的立法權。在地方層面，國家通過《大行政區人民政府委員會組織通則》及省、市、縣人民政府組織通則廣泛授予地方行政立法權，對快速恢復國民經濟發展起到了很大的推動作用。值得注意的是，新中國成立初期，中央為了對各地政府工作實現統一領導，建立華北、東北、華東、中南、西南、西北六大行政區，賦予大行政區立法權相當于在中央及各省市起到了橋梁的作用。

1954年至1982年這一期間，與上一階段不同，此時全國立法權體現出立法主體“唯一性”的特征。1954年《憲法》第22條規定，全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。由于當時立法任務比較重，人大閉會期間也需要通過部分法律，因此1955年通過《關于授權常務委員會制定單行法規的決議》把享有國家立法權的范圍擴大到了全國人大常委會。根據《憲法》規定，國務院是最高國家行政機關，可以根據憲法、法律、法令，規定行政舉措，發布決議和命令，但并不具有立法權。這一階段的模式是我國當時實行高度集中的政治經濟體制在行政立法活動中的體現。

1982年以來，行政立法體制機制逐漸完善，體現了立法改革的規范化成果。1982年《憲法》及同年修訂出臺的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》重新授權國務院及地方政府行政立法權。但由于這個時期地方性法規與政府規章之間的權限劃分并沒有太多經驗，所以《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》未對兩者權限做明確界定。隨著行政法規、部門及地方性規章權限、數量的擴大與增加，行政立法權的法治化、規范化進程加速：通過《立法法》授權立法的法律保留原則及授權規范，對行政立法權進行約束;通過《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》對法規及規章的立法權限作了劃分;通過《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》加強行政立法的程序性規定。

完善行政立法體制

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出完善立法體制機制。堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質量和效率，以良法保障善治。作為我國立法體系中的重要一環，行政立法的體制機制應當根據上述要求不斷完善。

堅持黨對行政立法工作的領導。走中國特色社會主義法治道路，最根本的就是堅持中國共產黨的領導。具體而言，就是要在實現黨領導立法工作過程中將堅持黨的領導的基本原則、具體方式、程序等規定，以法治的原則和方式加以規范，要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。2016年印發的《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》對黨領導立法工作的指導思想、基本原則、方式方法、基本程序和組織保障進行了確認及規范，新修訂的《行政法規制定程序條例》與《規章制定程序條例》增加了制定行政法規、規章應當“貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署”“制定政治方面法律的配套規章，應當按照有關規定及時報告黨中央或者同級黨委(黨組)”等規定，這是黨對行政法規、規章立法領導的原則及方式的法治確認。推進黨的領導入法入規，是新時代黨領導立法的具體體現。

建立健全立法風險防范機制。立法活動與國家安全、政治安全、社會穩定關系密切。《國務院2020年立法工作計劃》提出要建立健全立法風險防范機制。現階段，建立健全立法風險防范機制，就是要加強立法戰略研究，對立法時機和各環節進行綜合考慮和評估論證，充分考量立法之前存在的社會風險，以及立法后可能導致的社會風險，以便采取減少或消滅風險的立法措施，進一步提高行政立法質量。

進一步提升行政立法的科學化水平。馬克思說，立法者應該把自己看作是一個自然科學家，他不是在制造法律，不是在發明法律，而是在表述法律。要在行政立法規劃、立項、起草、論證、修改、協調、審議、廢止等立法的各個環節落實科學立法、民主立法、依法立法的要求，不斷健全體制機制。只有完善立法體制機制，提高立法質量，發揮立法的引領和推動作用，才能制定滿足美好生活期待、推進國家治理體系和治理能力現代化需要的良法。

健全行政法規規章備案審查制度。基于我國法治實踐的經驗教訓，《憲法》《立法法》規定了社會主義法制統一、不抵觸原則。《法規規章備案規定》《法規規章備案條例》的先后出臺，使得備案審查制度逐漸規范。我國備案審查面臨的最大困境是全覆蓋、全方位的制度要求與有限備案審查能力之間的矛盾。而黨的十八屆四中全會從憲法實施和憲法監督的高度，明確提出要加強備案審查制度和能力建設后，行政立法的備案審查工作成效顯著，制度的實效性正在逐步釋放，下一步要向著“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，進一步加強備案審查能力建設和制度建設，使其在國家治理中的功效得到充分發揮。